Tillsyn miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet

Hur ska tillsynsmyndigheten hantera miljökvalitetsnormerna för vatten i det enskilda ärendet? Den frågan försöker vi hantera här. Normerna är ett verktyg i tillsynen. Det är miljöbalken som gäller och skälighetsbedömningen är viktig. Gränsvärdesnormer ger tillsynsmyndigehten möjligheter att ställa höga krav. Vilka underlag ska verksamhetsutövaren tillhandahålla och vad tillsynsmyndigehten att utgå ifrån?

Via det grå fältet till vänster hittar du ett avsnitt om omprövning.

Miljökvalitetsnormerna i det enskilda tillsynsärendet

 

Miljökvalitetsnormerna ett verktyg 

Med miljöbalkens syfte att främja en hållbar utveckling, de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och balkens följdlagstiftning kan tillsynsmyndigheten nå långt i miljöarbetet. Tillsynsmyndigheten ska se till att de allmänna hänsynsreglerna och andra regler och villkor följs. Miljökvalitetsnormer är ytterligare ett verktyg för att uppnå miljöbalkens syfte, de svenska miljömålen och god vattenstatus till 2015 (eller senast till år 2027).  

Påverkan på vattenkvaliteten

En självklar del i tillsyn enligt miljöbalken är att bedöma hur verksamheter och åtgärder samt dess följder som utsläpp och eventuella förorenade områden eller deponier påverkar vattenkvaliteten. Det nya är att vattenkvaliteten, i och med att miljökvalitetsnormer infördes, nu är mer detaljerat beskriven och rättsligt normerande.  

Viktig känna till grunderna 

Eftersom tillsynsmyndigheten har ansvar för att miljökvalitetsnormer följs behöver myndigheten känna till grunderna för besluten om miljökvalitetsnormer inklusive tillämpningen av eventuella undantag för den eller de vattenförekomster som verksamheten eller åtgärden kan komma att påverka.  

Kortfattat uttryckt beskriver statusklassificeringen vattenförekomstens befintliga vattenkvalitet. Miljökvalitetsnormerna beskriver den önskade vattenkvaliteten och tidpunkten för när den kvalitén ska vara uppnådd. Skillnaden mellan statusklassificeringen och miljökvalitetsnormerna kan sägas lägga grunden för bedömningen av vilka krav som tillsynsmyndigheten kan behöva ställa i det enskilda fallet.

Möjligheten att ställa krav på VU

Generellt kan sägas att ju större miljöpåverkan en verksamhet har desto högre krav kan tillsynsmyndigheten ställa på verksamhetsutövaren att redovisa möjligheten att följa miljökvalitetsnormerna. Om det är tydligt att det är en specifik verksamhetsutövare som medför att miljökvalitetsnormerna riskerar att inte nås kan höga krav ställas på verksamhetsutövarens redovisning av hur verksamheten kan bidra till/förändras så att miljökvalitetsnormerna följs.  

Bevisbördan

Allmänna hänsynsreglerna och 26 kap

Utgångspunkten är att verksamhetsutövaren enligt 2 kap. 1 § miljöbalken ska visa att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken uppfylls. Här ligger alltså bevisbördan hos verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd.  

Regler för att få tillgång till ett beslutsunderlag genom upplysningar och undersökningar, exempelvis om verksamhetens utsläpp till vatten, finns i 26 kap. 21-22 §§ miljöbalken. Verksamhetsutövaren ska normalt visa att alla nödvändiga försiktighetsmått och skyddsåtgärder som behövs för att visa att miljökvalitetsnormerna och de allmänna hänsynsreglerna ska kunna följas har vidtagits.  

Om tillsynsmyndigheten med stöd av 2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ställer längre gående krav för att en gränsvärdesnorm ska kunna följas, kan i stället tillsynsmyndigheten behöva visa att sådana krav behövs. En sådan så kallad omvänd bevisbörda framgår inte av lagtexten, men av uttalanden i förarbetena, jämför prop. 2009/10:184.  I förarbetena anges bland annat att det normalt inte är möjligt för en enskild verksamhetsutövare att ha den överblick som krävs för att i ett helhetsperspektiv kunna avgöra vad som behövs för att följa en gränsvärdesnorm. Mer om gränsvärdesnormer nedan.

Icke-försämringskravet

Skälighetsbedömning

Tillsynsmyndigheterna behöver överväga icke-försämringskravet vid bedömningar i enskilda fall. I det enskilda tillsynsfallet avgörs kravnivån alltid efter en bedömning enligt i första hand 2 kap. miljöbalken (skälighetsbedömning).

Status får inte försämras

Av bestämmelserna i bland annat 4 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen och av artikel 4 i vattendirektivet framgår att vattenförekomstens status år 2009 inte får försämras. Icke-försämringskravet har bekräftats i ett flertal avgöranden från mark- och miljödomstolarna den senaste tiden, till exempel Trälshults kraftverk. Kravet innebär att ingen försämring får ske av den status som vattenförekomsten hade 2009. Verksamheter och åtgärder som kan medföra att statusen försämras får inte genomföras.

Icke-försämring inom klassgränsen

Detta krav avser icke försämring inom klassgränsen, det vill säga om statusen redan är dålig ska tillsynsmyndigheten verka för att ingen ytterligare belastning tillförs som försämrar tillståndet. Tillsyns- och tillståndsmyndigheten behöver analysera vilka åtgärder som genomförs (både av aktuell verksamhetsutövare och eventuellt övriga verksamheter) och hur det sammantaget bör påverka vattenförekomsten. Detta betyder att man i varje enskilt fall behöver avgöra vilken negativ påverkan som en verksamhetsutövare bidrar till enligt bördefördelning och skälighetsbedömning, hur känsligt vattnet är och vilka åtgärder som behövs för att säkerställa tillståndet inte försämras.

Stoppregeln

Om det är god ekologisk status eller hög ekologisk status så kan/bör stoppregeln träda i kraft när gäller verksamheter som påverkar hydrologin (m.a.o. vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken) även om den hydromorfologisk status inte bedömts för vattenförekomsten.      

Bördefördelning

Avgörande för om en miljökvalitetsnorm kommer att följas i vattenförekomsten är också övriga påverkanskällor och deras möjligheter till åtgärder. Någon form av bördefördelning kommer vid dessa tillfällen att behövas. Åtgärdsprogrammen kan bli vägledande dokument inom tillsynen, bland annat vid analysen av vilka övriga påverkanskällor som bidrar till ett visst miljöproblem. Här kan Vattenmyndighetens analyser användas. Nu gällande åtgärdsprogram är inte tillräckligt detaljerade när det gäller bördefördelning i det enskilda tillsynsärendet. Arbete pågår med att ta fram mer detaljerade underlagsdokument till nästa generations åtgärdsprogram.

Rimlighet

Tillsynsmyndigheten behöver ibland, men inte alltid, även känna till vilka andra källor som påverkar vattenförekomsten för att kunna göra en rimlighetsavvägning enligt 2 kap 7 § miljöbalken. Observera att en källa till påverkan till exempel kan förekomma i vattenförekomster uppströms eller nedströms. Om flera påverkanskällor finns kan det även vara verksamhetsutövarens ansvar att redovisa sin del av påverkan (inom rimliga gränser). Samverkan med andra tillsynsmyndigheter kan behövas.

Verksamheter med tillstånd

Vid tillsyn av verksamheter med tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken kan tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken vara en begränsning. Om en fråga har prövats i tillståndet kan i princip inte ytterligare krav ställas på den prövade verksamheten. Tillsynsmyndigheten kan dock begära omprövning av hela eller delar av  tillståndet om  det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm.  

Det finns vissa möjligheter för tillsynsmyndigheten att ingripa med stöd av de allmänna hänsynsreglerna även när en verksamhet har tillstånd. Det kan till exempel vara frågan om andra ämnen eller utsläpp som inte har utretts tidigare. Mer om omprövning finns nedan. 

Gränsvärdesnormer

God kemisk ytvattenstatus är en så kallad gränsvärdesnorm i enlighet med 5 kap. 2 § 1 punkten miljöbalken, vilket framgår av 4 kap. 8 b § vattenförvaltningsförordningen. En sådan norm avspeglar en föroreningsnivå som inte får överskridas efter en viss angiven tidpunkt.

Överskridande medför höga krav

Att miljökvalitetsnormen för kemisk ytvattenstatus är en gränsvärdesnorm innebär att de krav ska ställas som behövs för att följa normen. En tillsynsmyndighet kan därför ställa högre krav på en verksamhet som medverkar till att normen överskrids, än vad som normal sett är rimligt efter en skälighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.

Bakgrund till gränsvärdesnormen

Stadgandet i 2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken infördes i samband med att stoppregeln i den tidigare 16 kap. 5 § miljöbalken togs bort. I proposition 2010/11:184 redogörs för det resonemang som ligger bakom införandet. Regeringen ansåg att det fanns skäl att ställa högre krav än vad som normalt kan krävas, när det gäller en verksamhets påverkan på normen för kemisk ytvattenstatus.

Genom ändring i vattenförvaltningsförordningen, jfr 4 kap 8 b §, har regeringen förtydligat att miljökvalitetsnormerna för kemisk ytvattenstatus utgör sådana gränsvärdesnormer som avses i 5 kap. 2 § 1 punkten miljöbalken. Resonemanget bakom denna förändring förklaras i ett PM från Miljödepartementet den 14 dec 2012 M2012/4848/R s 136. 

Övriga normer

Miljökvalitetsnormen för ekologisk status är inte en gränsvärdesnorm. Den benämns istället med begreppet ”övriga/andra normer”.  

Blandningszoner

Blandningszon är ett område som Vattenmyndigheten kan ange som en del av en ytvattenförekomst. Blandningszoner finns i anslutning till en utsläppspunkt där koncentrationen av ett eller flera ämnen får överskrida gällande miljökvalitetsnormer om detta inte hindrar att dessa normer uppfylls i övriga delar av ytvattenförekomsten.

Några blandningszoner utifrån vattenförvaltningsförordningen finns inte införda i Sverige i dag.  

Vilka bedömningar behöver tillsynsmyndigheten göra?

Tillsynsmyndigheten behöver, oavsett vilken typ av miljökvalitetsnorm det är fråga om i ett enskilt fall (gränsvärdesnorm eller annan norm) granska hur den aktuella verksamheten påverkar möjligheten att följa miljökvalitetsnormen. Tillsynsmyndigheten behöver här särskilt se till att den aktuella verksamheten inte bidrar till en försämring av vattenkvaliteteten  

Tillsynsmyndigheten behöver ha ett underlag över vilka vattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god status. Tillsynsmyndigheten behöver ta reda på vilka kvalitetsfaktorer/prioriterade ämnen som är de dimensionerande parametrarna för vattenförekomstens klassificering, samt vilka av dessa som vid en försämring skulle riskera att miljökvalitetsnormen inte följs.  

Tillsynsmyndigheten utgår från följande i sin bedömning:

Här nedan listas underlag som kan användas vid tillsynsarbetet.

  • Den aktuella statusklassificeringen i vattenförekomsten samt vilka kvalitetsfaktorer som medför högre respektive lägre status än den beslutade miljökvalitetsnormen.*
  • Det underlag som finns om verksamheten avseende utsläpp eller annan påverkan på vatten, exempelvis läckage och spridning från förorenat område eller deponi.
  • Miljöproblemen i vattenförekomsten.*
  • Övrig information om annan pågående verksamhet eller planering av verksamhet i området (för att se till de kumulativa effekterna av flera belastningskällor).
  • Beslutad miljökvalitetsnorm.*
  • Åtgärdsprogrammet
  • Underlagsdokumentet till åtgärdsprogrammet.
  • Övrigt kunskapsunderlag från inventeringar, modelleringar etc som ej redovisas i underlagsdokumenten till åtgärdsprogrammet.
  • Om verksamheten har tillstånd och eventuella villkor som påverkar yt- eller grundvatten. 
  • Befintliga tillstånds rättsskydd ska beaktas.
  • Icke-försämringsprincipen

*se VISS

 

I ”Verktygslådan” finns checklistor med mera till hjälp vid handläggning av ärenden enligt 9 och 11 kap. miljöbalken.  

Mer om bedömning

Bedömningen av den aktuella verksamhetens påverkan bör inte begränsas till enbart de för tillfället sämsta parametrarna. Den bör även omfatta de kvalitetsfaktorer som ingår i bestämningen av status för den aktuella typen av vattenförekomst.  

I bedömningen bör även ingå effekten av de försiktighetsmått som föreslås. Om det är en yrkesmässig verksamhet behöver även bland annat en bedömning av vad som uppnås med bästa möjliga teknik ingå. Bästa möjliga teknik utgör utgångspunkten för att bedöma frågan om vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska krävas.  

Ekonomiska och miljömässiga avvägningar ska sedan ske med tillämpning av skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken.

Verksamhetsutövarens ansvar

Verksamhetsutövaren ska ha den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet enligt kunskapskravet. Ett grundläggande ansvar för kunskap och kontroll framgår även av bestämmelserna om egenkontroll i 26 kap. 19 § miljöbalken.  

Verksamheten behöver (i förekommande fall och i relevant omfattning) kunna redogöra för bland annat följande:

  • vilka miljökvalitetsnormer vattenförekomsten (recipienten) har inklusive när de senast ska följas
  • vilken inverkan verksamheten har på de för verksamheten relevanta kvalitetsfaktorerna/prioriterade ämnen som vattenförekomsten klassificeras utifrån
  • hur verksamheten påverkar möjligheten att följa miljökvalitetsnormerna för vattenförekomsten samt eventuellt nedströms eller uppströms liggande vattenförekomster
  • vilka försiktighetsmått eller andra skyddsåtgärder som verksamhetsutövaren planerar på grund av verksamhetens påverkan på miljökvalitetsnormen.    

 

Kraven kopplas till verksamhetens påverkan

Ansvar att lämna uppgifter gäller påverkan på miljön med koppling till verksamhet. Verksamhetsutövaren är inte skyldig att komplettera med data som saknas i statusklassificeringarna.

Ansvaret att till exempel utreda olika halters påverkan på vattenförekomstens biologi och komponenterna i normen för ekologisk status i den specifika vattenförekomsten är begränsat. En sådan utredning kan i vissa fall vara ett komplext arbete av forskningskaraktär. Undersökningsplikten enligt egenkontrollansvaret bör aldrig gå så långt att den får karaktären av forskning.  

Vilka underlag behövs?

Verksamhetsutövaren ska även kunna redogöra för hur underlaget har tagits fram. Kravet på underlag anpassas till storleken på verksamheten eller åtgärden och dess påverkan på miljön. En fastighetsägare med ett enskilt avlopp kan till exempel förväntas känna till att verksamheten påverkar miljön och möjligen på ett allmänt plan på vilket sätt, exempelvis att avloppet kan bidra till övergödningen av en närbelägen vattenförekomst.  Det får betraktas som mindre meningsfullt och orimligt att en enskild fastighetsägare ska ta och analysera prover i en vattenförekomst för att bedöma hur det egna avloppet påverkar miljökvalitetsnormen i vattenförekomsten.  

Skyldigheten kan vara begränsad även när en verksamhet bedrivs yrkesmässigt. Exempelvis kan verksamheten vara ringa, ha små utsläpp eller ha utsläpp vars miljöpåverkan uppenbarligen är liten. Är det fråga om en större eller kraftigt miljöpåverkande verksamhet är kraven på att skaffa sig kunskaper genom kontroll i vattenförekomsten högt ställda. Då behöver verksamhetensutövaren till exempel oftare ta och analysera prover.  

Egenkontroll

När en miljöfarlig verksamhet utövas yrkesmässigt och dessutom är tillstånds- eller anmälningspliktig gäller egenkontrollförordningen. Då ska verksamhetsutövaren fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt samt dokumentera detta. För vissa miljöfarliga verksamheter gäller därutöver dessutom specifika föreskrifter med mer detaljerade krav om kontroll av vatten.  

Underlätta användningen av inkomna underlag

När verksamhetsutövaren lämnar uppgifter till tillsynsmyndigheten är bra om tillsynsmyndigheten ser till att få informationen på ett sådant sätt att det kan användas i arbetet med kartläggning och analys. Tillsynsmyndigehten och beredningssekretariatet behöver ha ett väl fungerande informationsflöde.

 

Naturvårdsverket tog 2011 fram en vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för vatten inom tillsynsarbetet. Arbetet med vägledningen utgick delvis från Miljösamverkan Sveriges projekt ”Vattenförvaltning och kemikalier” samt ”Tillsyn för God ekologisk status”.

Syftet med vägledningen var att den skulle fungera som stöd för i första hand tillsynsmyndigheterna i arbetet med tillsyn över verksamheter och åtgärder som kan ha en påverkan på miljökvalitetsnormer för vatten.

Vägledningen var tänkt att vara ett inledande stöd för tillämpningen och bidra till en utveckling av en enhetlig användning av reglerna.

Havs- och vattenmyndigheten har övertagit Naturvårdsverkets roll som tillsynsvägledande myndighet i frågor om miljökvalitetsnormer inom sitt ansvarsområde och har nu för avsikt att se över detta dokument.

 Tillsynsmyndigheten och beredningssekretariatet

Vi behöver hjälpas åt!

Det är av stor vikt att tillsynsmyndigheterna informerar och delger beredningssekratariatet alla tänkbara underlag i form av mätdata, utredningar etc från  verksamhetsutövare för att en så bra statusklassificering som möjligt ska erhållas.

Om informationsflödet mellan tillsynsmyndigheter och beredningssekretariat fungerar på ett bra sätt har det stor betydelse för utformningen av åtgärderna i åtgärdsprogrammet. En bra statusklassificering byggd på bra mätdata ger i sin tur mer relevanta och konkreta åtgärdprogram som underlättar tillsynsmyndigheternas arbete. 

I vår Verktygslåda hittar du konkreta hjälpmedel för tillsynen.

verktygslåda

På sidorna om vattenförvaltning finns att läsa om normerna, statusklassificering, åtgärdsprogram, VISS med mera.